Qual è il ruolo degli ausiliari del traffico? Articolo dell’Avv. Luca D’Apollo

Luca D’Apollo

Nota a Cassazione, Sez. II Civile 13 gennaio 2009, n.551

La massima
Gli ausiliari del traffico, in tanto sono legittimati ad accertare e contestare violazioni a norme del codice della strada, in quanto dette violazioni concernano disposizioni in materia strettamente connessa all’attività svolta dall’impresa -di gestione dei posteggi pubblici o di trasporto pubblico delle persone- dalla quale dipendono, ove l’ordinato e corretto esercizio di tale attività impediscano od in qualsiasi modo ostacolino o limitino.

In ambito urbano possono emettere le multe anche i cosiddetti “ausiliari del traffico”, per i quali valgono le competenze assegnate dal singolo Comune tramite ordinanze, e che sono fissate in modo generico dalla legge 127/97 art. 17 commi 132/133 (cd Legge Bassanini bis)1.

Prima dell’entrata in vigore della L. Bassanini bis si discuteva sulla legittimità delle multe elevate dagli ausiliari del traffico, in quanto non essendo pubblici ufficiali e non rientrando nell’art 12 cod. strada tra i soggetti autorizzati ad accertare le infrazioni al codice, non avevano poteri certificativi e di contestazione.
La tesi affermava che gli ausiliari del traffico non potevano sostituire il vigile nella fase della contestazione e redazione del verbale: pertanto l’eventuale collaborazione dell’ausiliario incideva sulla legittimità del verbale rendendo annullabile l’atto perché redatto da soggetto non fornito di potere pubblicistico2.
Si sosteneva, inoltre, l’impossibilità di scindere la fase della rilevazione dell’infrazione, dalla fase della contestazione, tale per cui si potesse affidare la prima a personale diverso dai pubblici ufficiali.

Non può essere legittimamente distinta la fase di rilevazione delle violazioni al c. strad., in modo da ritenerla affidabile anche a soggetti privati, da quella della loro contestazione, riservata agli organi di polizia stradale, in quanto anche l’accertamento degli illeciti in questione è riservato, dall’art. 11 nuovo c. strad., agli organi pubblici, indicati dal successivo art. 12.
T.A.R. Friuli Venezia Giulia, 26 maggio 1997, n. 395, in Foro amm., 1998, 485.

La Cassazione rigetta le argomentazioni suddette ritenendo legittime le contravvenzioni elevate sulla base delle segnalazioni degli ausiliari del traffico. Secondo la corte gli ausiliari del traffico, senza essere investiti di alcuna funzione di polizia, limitano la loro opera alla rilevazione e segnalazione alle autorità di polizia municipale delle infrazioni stradali (nella specie: alla durata della sosta autorizzata con pagamento corrispondente). All’uopo si sottolinea che l’attività collaborativa dell’ausiliario nè il correlativo procedimento di accertamento si pone in contrasto con i disposti della legge n. 689/81 nè può essere ritenuta abnorme atteso che gli accertamenti ed i relativi verbali dei pubblici ufficiali al riguardo ben possono attingere il loro contenuto da segnalazione e denuncie effettuati da privati cittadini.

La legittimità dell’accertamento di una violazione al codice della strada contestata al trasgressore dal competente comando dei Vigili Urbani non è in alcun modo inficiata dalla eventuale collaborazione prestata, in sede di rilevazione e segnalazione della violazione stessa, dai cd. “ausiliari del traffico”, i quali, senza essere investiti di funzioni di polizia, operano in funzione di mera collaborazione con l’autorità municipale. Nè risulta a ciò di ostacolo il disposto, “in parte qua”, della l. n. 689 del 1981, ben potendo i verbali dei pubblici ufficiali attingere il loro contenuto da segnalazioni e denunce effettuate da privati cittadini, pur senza fare, in tal caso, fede fino a querela di falso, ex art. 2700 c.c.
Cass., sez. III, 25 ottobre 1999, n. 11949, in Giust. civ. Mass., 1999, 2151.

A chiarire la portata applicativa dell’art. 17, comma 132, sono intervenute dapprima le circolari esplicative del Ministero dell’Interno e, successivamente, il decreto legge 391/99 e l’art. 68 della legge 488/99. Tali provvedimenti hanno espressamente riconosciuto il valore probatorio legale del verbale di accertamento redatto dall’Ausiliare del traffico, al quale, pertanto, va riconosciuta la qualifica di pubblico ufficiale.

L’art. 68, co. 1, legge 23 dic. 1999, n. 488, ha successivamente chiarito che i commi 132 e 133 dell’art. 17 della legge 15 mag. 1997, n. 127, si interpretano nel senso che il conferimento delle funzioni di prevenzione e accertamento delle violazioni, ivi previste, comprende, (…) i poteri di contestazione immediata nonché di redazione e sottoscrizione del verbale di accertamento con l’efficacia di cui agli artt. 2699 e 2700 del cod. civ., sono svolte solo da personale normativamente designato dal sindaco previo accertamento dell’assenza di precedenti o pendenze penali, nell’ambito delle categorie indicate (…), disponendo, altresì, che a detto personale può essere conferita anche la competenza a disporre la rimozione dei veicoli.
Cass. 18 agosto 2006, n. 18186.

Le circolari del Ministero dell’interno recano una corretta interpretazione delle norme in esame; statuiscono che al personale dipendente dalle società di gestione dei parcheggi «è da riconoscersi un ambito circoscritto di competenza riconducibile essenzialmente all’accertamento delle violazioni di cui all’art. 7, comma 15, e all’art. 157, commi 5, 6 e 8, del codice della strada, commesse in aree comunali, urbane o extraurbane, che con apposita delibera della giunta comunale sono state specificamente destinate al parcheggio o alla sosta sulla carreggiata e per la cui fruizione è imposto il pagamento di una somma di denaro.

La loro competenza si estende anche a quelle aree poste al servizio di quelle a pagamento (su strade, piazze ecc.), immediatamente limitrofe a esse e che costituiscono lo spazio minimo indispensabile e necessario per compiere le manovre che ne consentano in concreto l’utilizzo da parte degli utenti della strada: solo in tali zone, per relationem, deve intendersi estesa la facoltà di accertamento di tutte le violazioni relative alla fermata o alla sosta vietata da apposita segnaletica o dalle norme del codice della strada» (circolare 25 settembre 1997, n. 300/A/26467/110/26).

Il Ministero dell’interno, successivamente, ha avuto cura di precisare che «il personale dipendente dalla società di gestione dei parcheggi ha possibilità di accertare violazioni relative alla sosta o alla fermata anche nelle aree immediatamente limitrofe alle aree concesse solo a condizione che queste costituiscono lo spazio minimo indispensabile per compiere le manovre necessarie a garantire la concreta fruizione del parcheggio in concessione. Solo per queste situazioni sembra, perciò, potersi prescindere dal rapporto rigoroso che lega il personale operante all’area in concessione alla società da cui dipendono» (§ A della circolare 17 agosto 1998 n. 300/A/55042/110/26).
Si è osservato che lo scopo della normativa non è quello di creare una ulteriore forza adibita ai servizi di polizia stradale ma, più semplicemente, quello di alleggerire e supportare gli organi di polizia in una attività di contrasto di comportamenti irregolari, ripetitivi e diffusi di per se aventi ridotta pericolosità ai fini della sicurezza stradale3.
Tuttavia le corti di merito continuavano a dubitare sui compiti degli ausiliari, e ritenevano illegittime le multe irrogate.

Gli argomenti a sostegno della tesi in parola sono di natura puramente normativa e si fondavano sull’analisi dell’art 12 Cod. Strada, ma soprattutto sulla lettura dell’art. 357 Cod. pen.. Tale norma definisce infatti la nozione di pubblico ufficiale, stabilendo che “Agli effetti della legge penale, sono pubblici ufficiali coloro i quali esercitano una pubblica funzione legislativa, giudiziaria o amministrativa (comma 1). Agli stessi effetti è pubblica la funzione amministrativa disciplinata da norme di diritto pubblico e da atti autoritativi e caratterizzata dalla formazione e dalla manifestazione della volontà della pubblica amministrazione e dal suo svolgersi per mezzo di poteri autoritativi o certificativi (comma 2)”.

Sul presupposto che l’ausiliare del traffico non è legato alla P.A. da alcun rapporto di pubblico impiego, in quanto dipendente di una società concessionaria o affidataria del servizio di sosta a pagamento strutturata secondo le regole del codice civile, il Tribunale di Pavia ha ritenuto che il riconoscimento del potere di esercizio di pubbliche funzioni potesse contrastare con il principio di uguaglianza e soprattutto con il principio di difesa, poiché sul piano probatorio processuale la posizione delle parti sarebbe sbilanciata a favore dell’Amministrazione comunale, nonostante l’ausiliare del traffico debba essere considerato un soggetto privato.
I giudici di Pavia hanno sostenuto la presunta incostituzionalità dell’art. 17, comma 132, l. 127/97 anche sotto un altro profilo: alla qualifica di pubblico ufficiale, si diceva, si può accedere solo mediante una procedura preventiva di selezione per concorso, ciò che, di regola, non avviene in tema di ausiliari del traffico.

Infine secondo l’ordinanza del Tribunale di Pavia, il legislatore proprio perché ha statuito la fidefacienza e piena efficacia probatoria ai verbali degli ausiliari diversamente dai verbali redatti dalle guardie giurate di enti pubblici, di enti collettivi o di privati (previsti dall’art. 133 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), che “fanno fede in giudizio fino a prova contraria”, ha violato l’art. 3 della Costituzione, che impone una parità di trattamento a situazioni soggettive uguali ed omogenee.

La Corte Costituzionale ha ritenuto non ammissibile la questione di legittimità costituzionale. Si è affermato che è pienamente legittima la normativa che conferisce agli ausiliari del traffico poteri di contestazione immediata delle infrazioni, nonché di redazione e sottoscrizione del relativo verbale di accertamento, con l’efficacia di cui agli art. 2699 e 2700 c.c. in quanto rientra nelle scelte discrezionali del legislatore prevedere che l’autorità amministrativa possa attribuire specifiche funzioni di accertamento o di verifica, oltre che a propri dipendenti, anche a dipendenti di enti o società cui sia stato affidato un servizio pubblico o che siano concessionari di un servizio in senso lato, quando questo accertamento o verifica sia connesso o sia utile per il migliore svolgimento dello stesso servizio4.

Pacificati gli animi sulla legittimità costituzionale degli ausiliari del traffico, ci si è chiesti quali siano le funzioni e i compiti esercitabili.
La giurisprudenza ritiene che la corretta esegesi dell’art. 17, commi 132-133 della Bassanini bis debba portare ad affermare che gli ausiliari del traffico possono accertare e contestare soltanto le violazione per divieto di sosta nei parcheggi in concessione e nelle zone limitrofe5:

Il potere dei cosiddetti ausiliari del traffico di accertare infrazioni al codice della strada, con l’efficacia di cui all’art. 2700 c.c., è limitato a due soli tipi di infrazioni: a) la violazione delle norme sulla sosta nei parcheggi a pagamento o sulle aree di parcheggio date in concessione; b) la violazione delle norme sulla sosta nelle aree immediatamente limitrofe a quelle indicate sub a), quando l’infrazione rechi intralcio alla fruizione delle aree di sosta; ne consegue che la violazione di altre e diverse norme sulla circolazione stradale non può essere validamente accertata e contestata dagli ausiliari del traffico..
Cass., 7 aprile 2005, n. 7336, Dir. e Giust., 2005, f. 19, 24.

Ne consegue che gli ausiliari del traffico, in tanto sono legittimati ad accertare e contestare violazioni a norme del codice della strada, in quanto dette violazioni concernono le disposizioni in materia di sosta.
La Cassazione, tuttavia sottolinea, che il potere dell’ausiliario dipendente dalla società concessionaria del parcheggio a pagamento, non è limitato a rilevare le infrazioni strettamente collegate al parcheggio stesso (ovvero il mancato pagamento della tariffa o il pagamento effettuato in misura inferiore al dovuto, l’intralcio alla sosta degli altri veicoli negli appositi spazi e così via), ma è esteso:

anche alla prevenzione ed al rilievo di tutte le infrazioni ricollegabili alla sosta nella zona oggetto della concessione, in relazione al fatto che nella suddetta zona la sosta deve ritenersi consentita esclusivamente negli spazi concessi e previo pagamento della tariffa stabilita; pertanto ogni infrazione alle norme sulla sosta in tali zone può essere rilevata dagli ausiliari dipendenti della società concessionaria, essendo quest’ultima direttamente interessata, nell’ambito territoriale suddetto, al rispetto dei limiti e dei divieti per il solo fatto che qualsiasi violazione incide sul suo diritto alla riscossione della tariffa medesima.
Cass., 28 settembre 2007, n. 20558.

Laddove, invece, le violazioni consistano in condotte diverse, quale, nella specie, la circolazione in corsie riservate ai mezzi pubblici, l’accertamento può essere compiuto dal personale ispettivo delle aziende di trasporto pubblico di persone, ma non anche dagli ausiliari del traffico6.
Pertanto tutte le volte in cui l’ausiliario del traffico non si limiti ad accertare le infrazioni alle prescrizioni sulla sosta dei veicoli, la sanzione irrogata sarà illegittima perché emessa da soggetto privo del relativo potere pubblicistico.

Le funzioni che, a norma dell’art. 17, 132° m., l. 15 maggio 1997, n. 127, possono essere conferite dai comuni agli ausiliari del traffico dipendenti delle società concessionarie dei parcheggi a pagamento concernendo la prevenzione e l’accertamento delle violazioni alle norme del codice della strada in materia di sosta nelle aree oggetto della concessione, non sono limitate al solo rilievo delle infrazioni conseguenti al mancato pagamento del corrispettivo del parcheggio o ad un pagamento inferiore alla tariffa, ma includono la prevenzione e l’accertamento di tutte le infrazioni dalle quali, anche se compiute in aree della concessione diverse da quelle specificamente individuate per la sosta, siano derivati un intralcio all’esercizio del parcheggio o la violazione della sua regolamentazione e, in particolare, l’inosservanza dell’art. 157, 5° co., C.d.S., il quale dispone che nelle zone di sosta all’uopo predisposte i veicoli devono essere collocati nel modo pre-scritto dalla segnaletica esistente.
Cass., 23 luglio 2008, n. 20291.

Mirco Minardi

Avvocato, blogger, relatore in convegni e seminari. Autore di numerosi articoli apparsi su riviste specializzate cartacee e delle seguenti monografie: Le insidie e i trabocchetti della fase di trattazione del processo civile di cognizione. Manuale di sopravvivenza per l’avvocato, Lexform Editore, 2009; Le trappole nel processo civile, 2010, Giuffrè; L’onere di contestazione nel processo civile, Lexform Editore, 2010; L’appello civile. Vademecum, 2011, Giuffrè; Gli strumenti per contestare la ctu, Giuffrè, 2013; Come affrontare il ricorso per cassazione civile, www.youcanprint.it, 2020.